El caso de más reciente polémica es del diputado federal por Morena Cuauhtémoc Blanco, acusado por la Fiscalía de Morelos de tentativa de violación. Pero no es el único. En septiembre de 2024, el senador Miguel Ángel Yunes Márquez tenía acusaciones en su contra que no prosperaron cuando tomó protesta como legislador. Un poco más atrás, en 2021, la Cámara de Diputados desaforó a tres funcionarios: un gobernador y dos diputados federales.
El fuero es una medida de inmunidad parlamentaria
Lo que en México conocemos como fuero es en realidad una inmunidad parlamentaria, que existe en prácticamente todos los regímenes democráticos. Un estudio encabezado por María Amparo Casar, revisó las constituciones de 32 países y encontró que, salvo por el Reino Unido, el resto cuentan con algún tipo de protección constitucional para sus funcionarios públicos.
Existen dos tipos de protección constitucional. La primera es la inviolabilidad de las opiniones de sus legisladores (Artículo 61 de la Constitución). Esta declaración es una herencia del proceso de democratización europeo, preocupado por garantizar la libertad de expresión de los miembros del parlamento. Como extensión de esta libertad está la protección a la sede del Poder Legislativo. En México, por ejemplo, cualquier fuerza pública está impedida a entrar a la sede del Congreso de la Unión sin el permiso de su presidencia.
La segunda protección es la inmunidad procesal. Esta abarca a los funcionarios públicos mencionados en el artículo 111 de la Constitución, quienes no pueden ser detenidos ni sujetos a una acción penal sin una declaración previa por parte de la Cámara de Diputados. Esta inmunidad distingue tres tipos de funcionarios públicos: los federales, los locales y, de forma particular, a la persona titular de la Presidencia de la República.
Para iniciar una investigación penal, ya sea a nivel federal o a nivel estatal, en contra de cualquier funcionario federal es necesario que la Cámara de Diputados declare por mayoría absoluta —la mitad más uno de los presentes— que esta puede proceder. Por eso, se denomina declaración de procedencia.
En cuanto a los funcionarios estatales, la inmunidad procesal a nivel federal sólo considera acusaciones por delitos federales. Además, la constitución deja en los congresos estatales la decisión final de permitir que el funcionario sea sancionado o no: «la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda» (Artículo 111).
Durante el sexenio pasado, el proceso en contra de Francisco Cabeza de Vaca fue una muestra de este escenario previsto en la Constitución. El entonces gobernador de Tamaulipas fue acusado por la Fiscalía General de la República por el delito de fraude fiscal equiparado. En abril de 2021, la Cámara de Diputados aprobó la declaración de procedencia en su contra. Ese mismo día, el Congreso de Tamaulipas votó por mantener el fuero del gobernador. Ante las versiones encontradas sobre si Cabeza de Vaca podía ser detenido o no, la primera sala de la Suprema Corte de Justicia determinó que el Congreso local tiene la última palabra para decidir si homóloga o no la declaración de procedencia, decidida por la Cámara de Diputados.
El tercer régimen de inmunidad corresponde exclusivamente al Presidente de la República. Desde su texto original, la Constitución de 1917 señalaba que el mandatario sólo podía ser acusado por «traición a la patria y delitos graves del orden común». En febrero de 2021, fue publicada una reforma que permite acusar al presidente por los delitos de «traición a la patria, hechos de corrupción, delitos electorales y todos aquellos delitos por los que se podría ser enjuiciado cualquier ciudadano o ciudadana». Ahora, es posible acusar al mandatario de cualquier delito, pero la investigación no la lleva una fiscalía ni es presentada ante un juez. La autoridad responsable de determinar si el presidente en funciones es culpable o no es la Cámara de Diputados y toca a la de Senadores determinar la sanción, en caso de ser encontrado culpable.
¿Quién tiene fuero en México?
La lista de funcionarios federales y estatales con fuero están señalados en el Artículo 111 de la Constitución. En total, es posible contar al menos 2,785 personas: 704 a nivel federal y 2,081 a nivel estatal. Es importante enfatizar que esta estimación no está considerando al número de funcionarios locales que forman parte de organismos constitucionalmente autónomos, como los fiscales de los estados.
| Nivel de gobierno | Orden de gobierno | Persona servidora pública | Número |
| Federal | Ejecutivo | Presidencia de la República | 1 |
| Secretarias y secretarios de despacho | 22* | ||
| Legislativo | Diputadas y diputados | 500 | |
| Senadoras y senadores | 128 | ||
| Judicial | Suprema Corte de Justicia de la Nación | 9** | |
| Tribunal de Disciplina Judicial | 5** | ||
| Órgano de administración judicial | 5** | ||
| Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación | 22 | ||
| Autónomo | Titular de la Fiscalía General de la República | 1 | |
| Instituto Nacional Electoral | 11 | ||
| Estatal | Ejecutivo | Gobernadoras y gobernadores | 32 |
| Legislativo | Diputadas y diputados locales | 1,125 | |
| Judicial | Tribunales Superiores de Justicia | 604 | |
| Tribunales de Disciplina Judicial | 160** | ||
| Órganos de administración judicial | 160** |
**Este número considera los cambios realizados en la reforma al Poder Judicial de 2024.
El proceso de desafuero o declaración de procedencia
El proceso para retirar la inmunidad de los funcionarios públicos es conocido comúnmente como desafuero y, formalmente, se llama declaración de procedencia.
El proceso comienza con una solicitud por parte de un ministerio público, federal o estatal, contra alguno de los funcionarios mencionados, presentada ante la Cámara de Diputados.
Recibida por la Cámara de Diputados, es enviada a la Sección Instructora, una subcomisión integrada por cuatro personas legisladoras.
La Sección Instructora tiene 60 días hábiles para investigar el caso y presentar un dictamen ante el pleno de la Cámara de Diputados, en el que señala si considera si existe o no el delito del que es acusado el funcionario y la probable responsabilidad del imputado.
Al día siguiente de recibir el dictamen, la persona presidenta de la Mesa Directiva debe convocar al día siguiente al pleno de la Cámara de Diputados. En esa sesión las y los diputados conforman lo que se llama Jurado de Procedencia.
En esa sesión, es presentado el dictamen de la Sección Instructora y se permite declarar tanto a la parte denunciante, como a la acusada o su defensa.
La mitad más uno de los diputados presentes debe aprobar el dictamen para declarar que ha lugar a proceder contra la persona inculpada.
Si la persona acusada es un funcionario federal, ésta es inmediatamente separada de su cargo y puesto a disposición de la Fiscalía. Si se trata de funcionarios locales, la declaración de procedencia se envía a la Cámara de Diputados de esa entidad para que decida si se separa del cargo o no a la persona.
En todos los casos, la Constitución establece que la inmunidad procesal es vigente únicamente mientras la persona se mantenga en su cargo; al término de su responsabilidad, puede ser procesada sin ningún impedimento.
En este punto es necesario hacer algunos apuntes. La ley establece que los proyectos de dictamen de la Sección Instructora deben ser votados por la mayoría de sus integrantes; es decir, al menos 3 de 4. Como son un número par de integrantes, el escenario de un empate es probable, por lo que los dictámenes pueden detenerse en esta parte del proceso. Además, la conformación de la Sección Instructora debe reflejar la integración del pleno de la Cámara, por lo que si un partido tiene la mayoría simple, tiene la capacidad de decidir si los dictámenes son procesados o no.
Entre 1917 y 2017, la Cámara de Diputados aprobó siete casos de desafuero. Entre 2018 y 2024, se han realizado cuatro más: el diputado Cipriano Charrez, el gobernador Cabeza de Vaca, el diputado Saúl Huerta y el diputado Mauricio Toledo.
El fuero es un contrapeso democrático
La inmunidad procesal no está pensada como una garantía de impunidad. Es una pieza clave de la separación de poderes al evitar que el sistema de justicia sea utilizado contra algún funcionario público que resulte incómodo al titular del Ejecutivo. Es cierto que el proceso actual ofrece espacios de discrecionalidad para detener acusaciones en contra de funcionarios acusados de delitos concretos, pero rara vez la solución a algo que no funciona bien es eliminarlo por completo.
En su lugar, resulta necesario ajustar ahí donde el proceso no funciona. La experiencia registrada en otros países apunta a la necesidad de trasladar el momento de la declaratoria de la Cámara de Diputados. En nuestro marco legal actual, el desafuero sucede al inicio del proceso, cuando la Fiscalía cuenta con una denuncia penal. Antes de ser presentado ante un juez, la culpabilidad o inocencia del funcionario público es determinada por las diputadas y los diputados federales. Y, sin esta declaratoria de los diputados, el proceso penal no puede continuar. Esto permite a la Cámara de Diputados y en concreto a las cuatro personas legisladoras en la Sección Instructora, a detener o no un proceso penal contra los funcionarios públicos.
Una solución a este problema es trasladar la decisión que tiene que tomar la Cámara de Diputados a otro momento del proceso penal para evitar el uso discrecional de esta protección. En lugar de ser al inicio de la denuncia, podría ser al momento de ser presentada ante un juez, para que una vez que sea revisada por un juez de control, la Fiscalía solicite el desafuero.
Otra alternativa es que la decisión sea tomada al momento de que un juez dicté sentencia condenatoria y la Cámara de Diputados decida si la inmunidad debe ser retirada, para que la persona funcionaria pública comience a purgar su sentencia; o si debe esperar a que concluya su encargo público. Este modelo ya sucede en algunos países.
